ANÁLISE
Quem paga a guerra? A dívida da Ucrânia, os ativos russos congelados e uma regra que a Europa terá de dobrar
28 de setembro de 2026 — Ucrânia / União Europeia / Rússia
Os factos
A 24 de agosto, dia da independência ucraniana, Zelensky disse aos líderes europeus chegados a Kyiv que faltavam ao seu país mais 27 mil milhões de dólares para chegar ao fim do ano. No início de 2026, o défice previsto para a defesa era de cerca de 7,5 mil milhões. Em poucos meses tornou-se quase quatro vezes maior.
O pedido apanhou Bruxelas de surpresa. Segundo o New York Times, alguns funcionários europeus perguntam-se em privado se o dinheiro está a ser bem gasto ou se as necessidades foram empoladas. Kyiv ainda não publicou uma discriminação completa do montante. No fim de setembro, a Comissão Europeia e o Fundo Monetário Internacional ainda tentam determinar o tamanho real do buraco e a sua origem.
Depois há 2027. O orçamento apresentado em setembro prevê um défice de 15% do produto interno bruto, uma dívida pública acima de 110% e uma despesa com segurança e defesa igual a 43,8% do PIB. A Ucrânia vai precisar de 52,6 mil milhões de dólares do exterior; para 32,6 mil milhões não há hoje cobertura. O ministro das Finanças Marchenko classificou a situação como a mais difícil desde 2022.
Esta é a notícia. A pergunta que ela deixa em aberto é outra: quem paga, no fim?
Dois buracos diferentes
Convém distingui-los, porque um era previsível e o outro não.
O buraco de 2026 diz respeito à defesa e abriu-se em poucos meses. Kyiv atribui-o à intensificação dos ataques russos com drones e mísseis e aos golpes contra a logística e o corredor dos cereais, que em agosto, segundo a presidente da comissão de orçamento Roksolana Pidlasa, terão custado cerca de metade das receitas previstas nesse mês. A sua origem é, porém, objeto de uma disputa política interna: Zelensky afirma que o Ministério da Defesa gastou antecipadamente fundos previstos para o fim do ano sob o ministro anterior, Mykhailo Fedorov, que o nega e atribui o buraco a projetos da nova direção.
O buraco de 2027, pelo contrário, era esperado. Já na primeira revisão do novo programa, o Fundo Monetário estimava a necessidade não coberta de 2027 em 43,4 mil milhões de dólares. E a União Europeia tinha declarado desde dezembro de 2025 que o seu empréstimo de 90 mil milhões de euros cobriria apenas dois terços das necessidades ucranianas para o biénio.
Como funciona o empréstimo europeu
Em dezembro de 2025, os líderes europeus não chegaram a acordo para usar diretamente os ativos russos congelados. Escolheram outro caminho: um empréstimo de 90 mil milhões de euros para 2026 e 2027, financiado com dívida comum da União e garantido pelo orçamento europeu. Participam 24 Estados: a Hungria, a Eslováquia e a República Checa ficaram de fora.
Dois terços da soma, 60 mil milhões, vão para a defesa; um terço, 30 mil milhões, para o funcionamento do Estado. Os desembolsos são condicionais: se Kyiv recuar na luta contra a corrupção, os pagamentos são suspensos.
O ponto decisivo é a cláusula de reembolso. A Ucrânia só devolverá o capital quando a Rússia tiver pago as reparações de guerra. Se Moscovo não pagar, a Ucrânia não é obrigada a devolver nada, e a União reserva-se o direito de usar os ativos russos imobilizados para se reembolsar a si própria. Entretanto, os juros são pagos pelo orçamento europeu: a Comissão estima-os em cerca de mil milhões de euros em 2027 e cerca de 3 mil milhões por ano a partir de 2028.
Este não é o único crédito europeu sobre Kyiv. Há os empréstimos de emergência de 2022 (7,2 mil milhões), o programa MFA+ de 2023 (18 mil milhões, a reembolsar em 35 anos a partir de 2033) e a parte em empréstimos do Mecanismo para a Ucrânia (33 mil milhões, reembolsos entre 2034 e 2061). São empréstimos ordinários: a Ucrânia tem de os devolver em qualquer caso, enquanto os juros ficam a cargo da União. Há por fim 18,1 mil milhões desembolsados em 2025 no âmbito do plano do G7, que no entanto são reembolsados com as receitas geradas pelos ativos russos imobilizados, e não com dinheiro dos contribuintes.
Quanto cabe a cada europeu
Tentemos fazer as contas da forma mais honesta possível, declarando as hipóteses. A população da União a 1 de janeiro de 2026 é de 452 milhões de pessoas segundo o Eurostat; a dos 24 Estados que participam no empréstimo de 90 mil milhões é de cerca de 426 milhões.
Com o pagamento de 18 de setembro, a Comissão desembolsou quase 15 mil milhões em 2026: são cerca de 35 euros por pessoa. O empréstimo de 90 mil milhões, totalmente desembolsado no fim de 2027, equivale a cerca de 211 euros por pessoa. O custo certo, os juros, será de cerca de 7 euros por pessoa por ano a partir de 2028, pagos em qualquer caso e sem data de fim. Todos os empréstimos europeus à Ucrânia somados, excluindo o plano do G7, chegam a cerca de 340 euros por pessoa: é o teto da exposição, caso a Ucrânia não devolvesse nada.
Há outro número em circulação que deve ser mantido à parte. Desde o início da invasão, a União e os seus Estados-membros forneceram no total 216,7 mil milhões de euros de assistência, incluindo ajuda militar e apoio aos refugiados. São cerca de 480 euros por pessoa, mas trata-se sobretudo de despesa já feita a fundo perdido, não de uma dívida a recuperar.
Uma precisão importante: o capital do empréstimo de 90 mil milhões não se transforma automaticamente em impostos. Se a Rússia não pagar, a Comissão está disposta a renovar a dívida ao longo do tempo. O custo certo, por agora, são os juros.
A corrupção: o que está documentado e o que não está
A corrupção no topo do poder ucraniano é real. A 10 de novembro de 2025, o Gabinete Nacional Anticorrupção (NABU) e a procuradoria especializada (SAPO) tornaram público o esquema conhecido como «Operação Midas»: subornos de 10-15% impostos aos fornecedores da Energoatom, a empresa nuclear estatal, num total de pelo menos 100 milhões de dólares. No centro, segundo os investigadores, está Timur Mindich, coproprietário da produtora fundada por Zelensky antes da presidência. O escândalo levou à demissão de dois ministros e à saída do chefe de gabinete do presidente, Andriy Yermak. O ex-ministro da Energia German Halushchenko foi detido em fevereiro de 2026 quando tentava sair do país. Outros casos chegaram ao Parlamento: cinco deputados do partido do governo foram acusados por votos comprados, e Yulia Tymoshenko por oferecer subornos a colegas.
Mas estes casos dizem respeito a subornos em contratos de empresas e instituições estatais ucranianas. Até hoje nenhuma investigação ligou o buraco de 27 mil milhões, ou os fundos do empréstimo europeu, a desvios de dinheiro. A fórmula «fundos desaparecidos», que circula muito, não tem hoje apoio documental. O que existe é uma necessidade ainda não totalmente explicada, sob verificação europeia.
Há também o reverso da medalha. Todos estes casos vieram a público porque as agências anticorrupção funcionam. Em julho de 2025, o Parlamento tinha aprovado uma lei que limitava a sua independência; depois dos primeiros protestos em massa desde o início da invasão, retirou-a a 31 de julho.
Comentário jurídico
Na União continuam imobilizados cerca de 210 mil milhões de euros do banco central russo, sobretudo na Euroclear, na Bélgica. Usá-los diretamente é a tentação recorrente. Mas duas regras do direito internacional entram em choque.
A primeira favorece a Ucrânia. A agressão armada é proibida pela Carta das Nações Unidas (art. 2.º, n.º 4), e o Estado responsável por um facto internacionalmente ilícito é obrigado a reparar integralmente o dano causado: é a base do não reconhecimento da conduta russa que este site defende. Com a resolução ES-11/5 de 14 de novembro de 2022, a Assembleia Geral da ONU recomendou a criação de um registo de danos, instituído em 2023 no Conselho da Europa. A 16 de dezembro de 2025, na Haia, foi aberta à assinatura a Convenção que cria uma Comissão Internacional de Reclamações: a 15 de setembro de 2026 tinha sido assinada por 40 países e ratificada por nove, mais a União Europeia. Precisa de 25 ratificações para entrar em vigor.
A segunda regra protege a Rússia. Os ativos dos bancos centrais gozam de uma proteção particularmente forte contra medidas de execução de outros Estados. E as contramedidas que um Estado pode adotar contra outro que violou o direito internacional devem ser, em regra, temporárias e reversíveis: servem para levar o autor do ilícito a cessar e reparar, não para o punir de forma definitiva. Congelar é reversível. Confiscar não.
É esta tensão que explica a forma do empréstimo de 90 mil milhões: usar os ativos russos como garantia de facto, sem os confiscar.
Quem teme que o tratamento dos ativos russos leve os bancos centrais do resto do mundo a confiar menos no euro e no dólar tem um indicador concreto a observar. Entre 2022 e 2024, as compras líquidas de ouro dos bancos centrais ultrapassaram as mil toneladas por ano, mais do dobro do nível anterior. Segundo uma análise do Banco Central Europeu, um em cada quatro bancos centrais cita as preocupações com as sanções, ou a expectativa de mudanças no sistema monetário internacional, entre os motivos para deter ouro. Não é uma fuga repentina: é uma deslocação gradual, já em curso, e os BRICS condenam explicitamente as medidas coercivas unilaterais na sua última declaração.
O teste de simetria
Uma agressão paga pelo agressor já aconteceu. Depois da invasão do Kuwait, o Conselho de Segurança da ONU criou em 1991 uma Comissão de Compensação alimentada por uma parte das receitas do petróleo iraquiano. Foram apresentados pedidos no valor de 352,5 mil milhões de dólares; foram reconhecidos 52,4 mil milhões, cerca de 15%. O último pagamento chegou a 13 de janeiro de 2022, trinta anos depois. É o precedente que mostra que o princípio pode funcionar. Mas funcionou porque o Conselho de Segurança pôde agir, e hoje a Rússia tem lá direito de veto.
Também os ativos de um banco central já foram usados por um Estado ocidental sem o consentimento do governo que os reivindicava. Em fevereiro de 2022, os Estados Unidos bloquearam cerca de 7 mil milhões de dólares do banco central afegão e destinaram 3,5 mil milhões a um fundo sediado na Suíça, em benefício da população, deixando o resto disputado nos tribunais americanos pelas famílias das vítimas do 11 de Setembro. A escala era muito menor, e o governo talibã não era reconhecido. Mas mostra que a regra da intangibilidade dos ativos dos bancos centrais, quando convém, já se dobra.
Juízo editorial
O empréstimo europeu é apresentado como um empréstimo. Em substância é uma transferência cujo reembolso depende de um desfecho da guerra que hoje ninguém pode garantir. Há três cenários, e normalmente só um é dito em voz alta.
Se a Rússia vencer, as reparações nunca chegarão e a Ucrânia não devolverá nada. A conta ficará com os europeus.
Se a Rússia perder, as reparações poderão chegar por via negociada, como no caso do Iraque, ou através do uso dos ativos congelados. Mas usá-los sem um acordo significaria dobrar uma das regras em que assenta precisamente aquela ordem internacional que a Europa diz defender, enquanto outros, como escrevemos há poucos dias, declaram abertamente pôr os seus interesses à frente dessa ordem. É uma contradição real, ainda que parte da doutrina defenda que uma agressão, ao violar normas que protegem toda a comunidade internacional, justifica contramedidas coletivas mais amplas.
O cenário mais provável, porém, é o terceiro: um impasse. Nenhuma vitória, nenhuma derrota, um conflito congelado. Os ativos russos ficam imobilizados indefinidamente, o empréstimo é renovado e os contribuintes europeus continuam a pagar os juros sem data de fim. É o cenário para o qual este empréstimo parece desenhado: adia as decisões em vez de as tomar.
Nenhum destes caminhos é gratuito. Mas esconder a conta atrás da palavra «empréstimo» não ajuda os cidadãos a decidir se vale a pena pagá-la, e decisões com este alcance, como já observámos sobre o envio de tropas, precisam de um mandato informado, não de fórmulas que o contornem.
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Fontes: Consilium — Ukraine Support Loan (4/2/2026) · European Parliament (2/2026) · European Commission (18/9/2026) · Consilium — EU financial assistance to Ukraine · European Commission — MFA+ · European Commission — MFA+ 2023 (19/12/2022) · Consilium — Ukraine Facility · VoxUkraine — Ukraine Facility · European Commission — G7 ERA (13/11/2025) · Euronews (20/12/2025) · RBC-Ukraine (27/4/2026) · Eurostat (10/7/2026) · Kyiv Post (9/2026) · UNN (9/2026) · EUalive (9/2026) · Interfax-Ukraine (9/2026) · Hromadske / New York Times (9/2026) · Femida (9/2026) · European Pravda via Yahoo Finance (9/2026) · Brookings — Operation Midas · NABU — 2026 report · Euronews (15/2/2026) · Kyiv Independent (4/2026) · UN — A/RES/ES-11/5 (14/11/2022) · Estonian MFA — Claims Commission (16/12/2025) · Ukrinform — ratifications (9/2026) · ILC — Articles on State Responsibility, 2001 · ECB — gold and geopolitics (6/2025) · Amundi Research Center (10/2025) · UN Security Council — UNCC (2/2022) · Congressional Research Service — Afghan reserves · American Journal of International Law (1/2023)
Nota de verificação: os números por pessoa são cálculos deste site sobre dados da Comissão Europeia e do Eurostat (1 de janeiro de 2026); a população dos 24 Estados que participam no empréstimo é uma estimativa. Dados a 28 de setembro de 2026: a estimativa das necessidades ucranianas para 2026 pela Comissão e pelo FMI ainda está em curso.