ניתוח
מי משלם על המלחמה? החוב של אוקראינה, הנכסים הרוסיים המוקפאים וכלל שאירופה תיאלץ לכופף
28 בספטמבר 2026 — אוקראינה / האיחוד האירופי / רוסיה
העובדות
ב־24 באוגוסט, יום העצמאות של אוקראינה, אמר זלנסקי למנהיגים האירופים שהגיעו לקייב שלמדינתו חסרים עוד 27 מיליארד דולר כדי להגיע לסוף השנה. בתחילת 2026 הגירעון הצפוי בביטחון עמד על כ־7.5 מיליארד. בתוך חודשים ספורים הוא גדל כמעט פי ארבעה.
הבקשה הפתיעה את בריסל. לפי הניו יורק טיימס, כמה פקידים אירופים שואלים בחדרי חדרים אם הכסף מוצא כראוי או שהצרכים נופחו. קייב טרם פרסמה פירוט מלא של הסכום. בסוף ספטמבר הנציבות האירופית וקרן המטבע הבינלאומית עדיין מנסות לקבוע כמה גדול הבור באמת ומאין הוא נובע.
ואז יש את 2027. התקציב שהוגש בספטמבר צופה גירעון של 15% מהתוצר המקומי הגולמי, חוב ציבורי של יותר מ־110% והוצאה על ביטחון והגנה בשיעור 43.8% מהתוצר. אוקראינה תזדקק ל־52.6 מיליארד דולר מחו"ל; ל־32.6 מיליארד מהם אין כיום מימון. שר האוצר מרצ'נקו כינה את המצב הקשה ביותר מאז 2022.
זו החדשה. השאלה שהחדשה משאירה פתוחה היא אחרת: מי משלם בסוף?
שני בורות שונים
כדאי להפריד ביניהם, כי אחד היה צפוי והשני לא.
הבור של 2026 נוגע לביטחון והתפוצץ בתוך חודשים ספורים. קייב מייחסת אותו להסלמה בתקיפות הרוסיות בכטב"מים ובטילים ולפגיעות בלוגיסטיקה ובמסדרון התבואה, שלפי יו"ר ועדת התקציב רוקסולנה פידלסה עלו באוגוסט כמחצית מההכנסות הצפויות באותו חודש. אלא שעל מקורו מתנהל עימות פוליטי פנימי: זלנסקי טוען שמשרד הביטחון הוציא מראש כספים שיועדו לסוף השנה תחת השר הקודם, מיכאילו פדורוב, שמכחיש ומייחס את הבור לפרויקטים של ההנהגה החדשה.
הבור של 2027, לעומת זאת, היה צפוי. כבר בבדיקה הראשונה של התוכנית החדשה העריכה קרן המטבע את הצורך הלא־ממומן של 2027 ב־43.4 מיליארד דולר. והאיחוד האירופי הצהיר כבר בדצמבר 2025 שהלוואתו בסך 90 מיליארד אירו תכסה רק שני שלישים מצורכי אוקראינה לשנתיים.
איך פועלת ההלוואה האירופית
בדצמבר 2025 מנהיגי אירופה לא הגיעו להסכמה על שימוש ישיר בנכסים הרוסיים המוקפאים. הם בחרו דרך אחרת: הלוואה של 90 מיליארד אירו ל־2026 ול־2027, הממומנת בחוב משותף של האיחוד ומובטחת בתקציב האירופי. משתתפות בה 24 מדינות; הונגריה, סלובקיה וצ'כיה נשארו בחוץ.
שני שלישים מהסכום, 60 מיליארד, מופנים לביטחון; שליש, 30 מיליארד, להפעלת המדינה. התשלומים מותנים: אם קייב תיסוג במאבק בשחיתות, הם יושעו.
הנקודה המכרעת היא סעיף ההחזר. אוקראינה תחזיר את הקרן רק לאחר שרוסיה תשלם פיצויי מלחמה. אם מוסקבה לא תשלם, אוקראינה אינה חייבת להחזיר דבר, והאיחוד שומר לעצמו את הזכות להשתמש בנכסים הרוסיים המוקפאים כדי להחזיר לעצמו. בינתיים את הריבית משלם התקציב האירופי: הנציבות מעריכה אותה בכמיליארד אירו ב־2027 ובכ־3 מיליארד בשנה החל מ־2028.
זה אינו החוב האירופי היחיד של קייב. יש הלוואות החירום של 2022 (7.2 מיליארד), תוכנית MFA+ של 2023 (18 מיליארד, להחזר על פני 35 שנה החל מ־2033) ורכיב ההלוואות של "מסגרת אוקראינה" (33 מיליארד, החזרים בין 2034 ל־2061). אלה הלוואות רגילות: אוקראינה חייבת להחזיר אותן בכל מקרה, והריבית חלה על האיחוד. לבסוף יש 18.1 מיליארד שהועברו ב־2025 במסגרת תוכנית ה־G7, אלא שהם מוחזרים מהתשואות שמניבים הנכסים הרוסיים המוקפאים, ולא מכספי משלמי המסים.
כמה מוטל על כל אירופי
ננסה לעשות את החשבון ביושר ככל האפשר, ולהצהיר על ההנחות. אוכלוסיית האיחוד ב־1 בינואר 2026 מונה 452 מיליון בני אדם לפי יורוסטאט; אוכלוסיית 24 המדינות המשתתפות בהלוואת 90 המיליארד מונה כ־426 מיליון.
עם התשלום מ־18 בספטמבר העבירה הנציבות כמעט 15 מיליארד ב־2026: כ־35 אירו לאדם. הלוואת 90 המיליארד, כשתועבר במלואה בסוף 2027, שווה כ־211 אירו לאדם. העלות הוודאית, כלומר הריבית, תעמוד על כ־7 אירו לאדם בכל שנה החל מ־2028, שתשולם בכל מקרה וללא תאריך סיום. כל ההלוואות האירופיות לאוקראינה יחד, ללא תוכנית ה־G7, מגיעות לכ־340 אירו לאדם: זו תקרת החשיפה, אם אוקראינה לא תחזיר דבר.
יש מספר נוסף שמסתובב וצריך להפריד אותו. מאז תחילת הפלישה סיפקו האיחוד ומדינותיו סיוע בסך כולל של 216.7 מיליארד אירו, כולל סיוע צבאי ותמיכה בפליטים. זה כ־480 אירו לאדם, אבל ברובו הוצאה שכבר בוצעה כמענקים, לא חוב שיש לגבות.
הבהרה חשובה: הקרן של הלוואת 90 המיליארד אינה הופכת אוטומטית למסים. אם רוסיה לא תשלם, הנציבות מוכנה לגלגל את החוב לאורך זמן. העלות הוודאית, לעת עתה, היא הריבית.
השחיתות: מה מתועד ומה לא
השחיתות בצמרת השלטון האוקראיני אמיתית. ב־10 בנובמבר 2025 חשפו הלשכה הלאומית למאבק בשחיתות (NABU) והתביעה המיוחדת (SAPO) את המנגנון שכונה "מבצע מידאס": שוחד של 10%–15% שנכפה על ספקי אנרגואטום, חברת הגרעין הממשלתית, בהיקף של 100 מיליון דולר לפחות. במרכז, לפי החוקרים, עומד טימור מינדיץ', שותף בבעלות על חברת ההפקה שזלנסקי ייסד לפני כהונתו. השערורייה הובילה לפיטורי שני שרים ולהתפטרות ראש לשכת הנשיא, אנדריי ירמק. שר האנרגיה לשעבר גרמן גלושצ'נקו נעצר בפברואר 2026 כשניסה לעזוב את המדינה. תיקים אחרים הגיעו לפרלמנט: חמישה חברי פרלמנט ממפלגת השלטון הואשמו בקניית קולות, ויוליה טימושנקו בהצעת שוחד לעמיתים.
אבל תיקים אלה נוגעים לשוחד בחוזים של חברות ומוסדות ממשלתיים אוקראיניים. עד היום שום חקירה לא קשרה את בור 27 המיליארד, או את כספי ההלוואה האירופית, למעילה. הביטוי "כספים שנעלמו", הנפוץ מאוד, אין לו כיום שום בסיס תיעודי. מה שיש הוא צורך שעדיין לא הוסבר עד הסוף ונתון לבדיקה אירופית.
יש גם צד שני למטבע. כל התיקים האלה נחשפו משום שגופי המאבק בשחיתות עובדים. ביולי 2025 העביר הפרלמנט חוק שהגביל את עצמאותם; אחרי ההפגנות ההמוניות הראשונות מאז תחילת הפלישה, ביטל אותו ב־31 ביולי.
פרשנות משפטית
באיחוד נותרו מוקפאים כ־210 מיליארד אירו של הבנק המרכזי הרוסי, רובם ביורוקליר שבבלגיה. השימוש הישיר בהם הוא הפיתוי החוזר. אבל שני כללים של המשפט הבינלאומי מתנגשים כאן.
הראשון לטובת אוקראינה. תוקפנות מזוינת אסורה לפי מגילת האומות המאוחדות (סעיף 2(4)), והמדינה האחראית למעשה בלתי חוקי בינלאומית חייבת לתקן במלואו את הנזק שגרמה: זהו הבסיס לאי־ההכרה בהתנהלות רוסיה שאתר זה מצדד בה. בהחלטה ES-11/5 מ־14 בנובמבר 2022 המליצה העצרת הכללית של האו"ם להקים מרשם נזקים, שהוקם ב־2023 במסגרת מועצת אירופה. ב־16 בדצמבר 2025 נפתחה בהאג לחתימה האמנה להקמת ועדה בינלאומית לתביעות: עד 15 בספטמבר 2026 חתמו עליה 40 מדינות ואשררו אותה תשע, ובנוסף האיחוד האירופי. לכניסתה לתוקף נדרשים 25 אשרורים.
הכלל השני מגן על רוסיה. נכסי בנקים מרכזיים נהנים מהגנה חזקה במיוחד מפני אמצעי אכיפה של מדינות אחרות. ואמצעי הנגד שמדינה רשאית לנקוט נגד מדינה אחרת שהפרה את המשפט הבינלאומי חייבים, ככלל, להיות זמניים והפיכים: מטרתם להביא את המפר להפסיק ולתקן, לא להעניש אותו לצמיתות. הקפאה היא הפיכה. החרמה לא.
המתח הזה מסביר את צורתה של הלוואת 90 המיליארד: שימוש בנכסים הרוסיים כבטוחה בפועל, בלי להחרים אותם.
מי שחושש שהיחס לנכסים הרוסיים יביא בנקים מרכזיים בשאר העולם לתת פחות אמון באירו ובדולר, יש לו מדד מוחשי לעקוב אחריו. בין 2022 ל־2024 עלו רכישות הזהב נטו של הבנקים המרכזיים על אלף טון בשנה, יותר מפי שניים מהרמה הקודמת. לפי ניתוח של הבנק המרכזי האירופי, אחד מכל ארבעה בנקים מרכזיים מציין חשש מסנקציות, או ציפייה לשינויים במערכת המוניטרית הבינלאומית, בין הסיבות להחזקת זהב. זו אינה בריחה פתאומית: זו תזוזה הדרגתית שכבר מתרחשת, ומדינות בריקס מגנות במפורש צעדי כפייה חד־צדדיים בהצהרתן האחרונה.
מבחן הסימטריה
תוקפן שמשלם על תוקפנותו — זה כבר קרה. אחרי הפלישה לכווית הקימה מועצת הביטחון של האו"ם ב־1991 ועדת פיצויים שמומנה מנתח מהכנסות הנפט העיראקי. הוגשו תביעות בהיקף 352.5 מיליארד דולר; הוכרו 52.4 מיליארד, כ־15%. התשלום האחרון הגיע ב־13 בינואר 2022, שלושים שנה אחר כך. זה התקדים שמראה שהעיקרון יכול לעבוד. אבל הוא עבד משום שמועצת הביטחון יכלה לפעול, וכיום לרוסיה יש בה זכות וטו.
גם נכסים של בנק מרכזי כבר שימשו מדינה מערבית בלי הסכמת הממשלה שטענה לבעלות עליהם. בפברואר 2022 חסמה ארצות הברית כ־7 מיליארד דולר של הבנק המרכזי של אפגניסטן והקצתה 3.5 מיליארד מהם לקרן שמושבה בשווייץ, לטובת האוכלוסייה; השאר נותר שנוי במחלוקת בבתי משפט אמריקאיים מצד משפחות קורבנות 11 בספטמבר. ההיקף היה קטן בהרבה, וממשלת הטליבאן לא הוכרה. אבל זה מראה שכלל החסינות של נכסי בנקים מרכזיים כבר מתכופף כשזה נוח.
שיפוט מערכתי
ההלוואה האירופית מוצגת כהלוואה. במהותה זוהי העברה שהחזרה תלוי בתוצאת מלחמה שאיש אינו יכול להבטיח כיום. יש שלושה תרחישים, ובדרך כלל רק אחד מהם נאמר בקול.
אם רוסיה תנצח, הפיצויים לעולם לא יגיעו ואוקראינה לא תחזיר דבר. החשבון יישאר אצל האירופים.
אם רוסיה תפסיד, הפיצויים עשויים להגיע בדרך של משא ומתן, כמו במקרה עיראק, או באמצעות שימוש בנכסים המוקפאים. אבל שימוש בהם בלי הסכם פירושו לכופף את אחד הכללים שעליהם נשען בדיוק אותו סדר בינלאומי שאירופה אומרת שהיא מגינה עליו, בשעה שאחרים, כפי שכתבנו לפני ימים ספורים, מצהירים בגלוי שהם מעמידים את האינטרסים שלהם לפני אותו סדר. זו סתירה אמיתית, אף שחלק מהספרות המשפטית טוען שתוקפנות, מאחר שהיא מפרה נורמות המגנות על הקהילה הבינלאומית כולה, מצדיקה אמצעי נגד קולקטיביים רחבים יותר.
אבל התרחיש הסביר ביותר הוא השלישי: קיפאון. לא ניצחון ולא תבוסה, סכסוך מוקפא. הנכסים הרוסיים נשארים מוקפאים ללא הגבלת זמן, ההלוואה מגולגלת, ומשלמי המסים האירופים ממשיכים לשלם את הריבית ללא תאריך סיום. נראה שההלוואה הזו תוכננה בדיוק לתרחיש הזה: היא דוחה החלטות במקום לקבל אותן.
אף אחת מהדרכים האלה אינה בחינם. אבל להסתיר את החשבון מאחורי המילה "הלוואה" אינו עוזר לאזרחים להחליט אם כדאי לשלם אותו, והחלטות בסדר גודל כזה, כפי שכבר ציינו בעניין שליחת כוחות, זקוקות למנדט מושכל, לא לנוסחאות שעוקפות אותו.
כתבות נוספות: בריקס בניו דלהי: המשפט הבינלאומי בנוסח, ומי שלא נזכר · קודם האינטרסים, אחר כך הסדר. ואף מעצמה גרעינית אינה מאזנת · המעדה למלחמה: מי מחליט ומי משלם את המחיר · לאי-הכרה בהתנהלות הפדרציה הרוסית · אנטומיה של ראיון: התוכנית האמריקאית, זלנסקי ותבוסה שמוצגת כבלתי נמנעת
מקורות: Consilium — Ukraine Support Loan (4/2/2026) · European Parliament (2/2026) · European Commission (18/9/2026) · Consilium — EU financial assistance to Ukraine · European Commission — MFA+ · European Commission — MFA+ 2023 (19/12/2022) · Consilium — Ukraine Facility · VoxUkraine — Ukraine Facility · European Commission — G7 ERA (13/11/2025) · Euronews (20/12/2025) · RBC-Ukraine (27/4/2026) · Eurostat (10/7/2026) · Kyiv Post (9/2026) · UNN (9/2026) · EUalive (9/2026) · Interfax-Ukraine (9/2026) · Hromadske / New York Times (9/2026) · Femida (9/2026) · European Pravda via Yahoo Finance (9/2026) · Brookings — Operation Midas · NABU — 2026 report · Euronews (15/2/2026) · Kyiv Independent (4/2026) · UN — A/RES/ES-11/5 (14/11/2022) · Estonian MFA — Claims Commission (16/12/2025) · Ukrinform — ratifications (9/2026) · ILC — Articles on State Responsibility, 2001 · ECB — gold and geopolitics (6/2025) · Amundi Research Center (10/2025) · UN Security Council — UNCC (2/2022) · Congressional Research Service — Afghan reserves · American Journal of International Law (1/2023)
הערת אימות: הנתונים לאדם הם חישובים של אתר זה על סמך נתוני הנציבות האירופית ויורוסטאט (1 בינואר 2026); אוכלוסיית 24 המדינות המשתתפות בהלוואה היא הערכה. הנתונים נכונים ל־28 בספטמבר 2026: הערכת הנציבות וקרן המטבע לצורכי אוקראינה ל־2026 עדיין נמשכת.